第三百三十七章 路制
至于荆湖南路与广南东西路，在仁宗时，皆因与境内少数民族的矛盾激化发生大规模的武装冲突而设置安抚司。 如荆湖南路，庆历三年十月，因“蛮贼害潭州都监张克明、桂阳监巡检李延祚”而“置湖南安抚司”。 而广南东、西路则因浓智高之乱，于皇祐四年六月己丑，“诏知广州、桂州自今并带经略安抚使”。 到了大观元年，宋妄意开边，又“割融、柳、宜及平、允、从、庭、孚、观九州为黔南路，融州为帅府”，置经略安抚使。 但需要说明，其实黔南路存在时间很短，三年即又并入广西路，所以存在时间仅仅二年而已。 南方其他路分，仁宗以后也曾先后设置过安抚使，但时间不长。 如荆湖北路至和元年，益利路熙宁九年，江南东西与两浙东西， 宣和三年，4都曾设置过安抚使，事态平息后，就立即撤销。 安抚使于真宗朝出现后，先后设置于三路、京东西及广南、湖南等地。 东南其他路分及川峡地区则因社会矛盾相对缓和及其他种种考虑没有设置，依旧行用钤辖司和提举兵甲司制度。 川峡地区如前所言，王均之乱后，即分川峡两路为益、利、梓、夔4路，并以四州知州提辖一路兵马捉贼事。 这是咸平四年之制，到了景德元年十月，朝廷又继续进行改革。 这次改革在保持军政合一的体制不变的前提下，重新行用开宝六年之制，将4路合并为西川、峡路两路。 并对各路钤辖司的权限作了明确的分工，“川峡四路兵甲贼盗事，内益、利两路，这令西川钤辖司提举。” “夔、梓两路，峡路钤辖提举;其逐州都监，但主本州兵甲盗贼事”。样措置的意图。 在元祐时，范祖禹揭示得很清楚，他说:“盖以西南远方，外接蛮夷，内则戎兵客土相杂，或奸人窥伺，大盗窃发，淳化、咸平中，盖尝如此。是故两川各置兵马钤辖镇守，互相牵制，夷事缓急照应，远近适中。” 钤辖司的权限，经过皇祐、熙宁年间的两次调整后，规定“成都府路边事，钤辖司专制置，梓州路转运司与钤辖司制置，利州、夔州路转运司与驻扎路分都监同制置，并许一面那移军马。” “如边事大，须合邻路兵力，即利、夔州路各申钤辖司”。 由此，成都府路钤辖司得专制边事，这是因为成都府为川峡地区首府，地位崇高。 自唐代以来为宰相回翔之地，入宋亦多用名臣，委以重寄。 但是，宋制兵权不专付人，故成都府利州路钤辖，有两钤辖为之副贰。 这点《朝野杂记》中说得很清楚，“兵马都钤辖，祖宗时不常置。成都大府也，帅臣第带兵马钤辖，而两武臣之为钤辖者与钧礼。熙宁茂夷之变，蔡仲远自渭入蜀，始以都钤辖为名。蔡下令两钤辖循阶，神宗不乐，遂罢归”。 至于梓州路钤辖司，由于“东川既非帅府，而钤辖须在遂州，故稍轻其权任，主者不一”，“转运使亦得通管”。 至于两路钤辖司的治所，“益利路兵马钤辖，治于益州”，通观史籍，始终未见其变。 而梓夔路钤辖司则随着川峡地区社会矛盾的变动而频频移司。 唐、五代以来，梓、遂两州为东川重镇，而李顺、王均领导的两次旷日持久、声势浩大的起义和兵变，亦表明宋朝前期川峡地区社会矛盾的焦点在川峡腹地，因而神宗元丰以前梓夔路钤辖司的始所一直在梓、遂两州间变动。 熙宁以来，川峡地区腹地州郡社会矛盾相对缓和，而戎、泸州民族矛盾日益激化上升为主要矛盾。 为了便于就近镇压戎、泸州夷人，梓夔路的军政重心逐渐南移。 元丰五年四月庚午，“徙梓夔路钤辖司于泸州”，同时授权“知泸州兼泸南缘边安抚使。遇有边事，安抚、钤辖司措置施行，转运司更不干预”。 从此以后，直至南宋乾道六年梓夔路钤辖司基本置司于泸州。 荆湖北路自咸平以来长期设钤辖司以统一路兵权。 自神宗于长江以南的五溪地区设置州县以来，民族矛盾一直比较尖锐。 为了迅速有力地镇压五溪徭族的反抗，克服“帅司在荆南，去边既远，又隔大江，难以应援”的困难，宋曾于政和六年以后两度分“荆湖北路荆南、归峡安复州、荆门汉阳为荆南路，带都钤辖，治荆南。 以鼎、澧、岳、鄂、辰、沅、靖为鼎澧路，带都钤辖，治鼎州”。 由于宋朝与辽、夏的长期对峙，也由于南方少数民族聚集地区，民族矛盾比较尖锐，因而宋王朝的战略重点首先放在西、北两边，其次为南方民族地区，这从安抚使司的设置上已经表露得非常清楚了。 东南地区的社会矛盾相对缓和，局势也相对平稳，因而宋王朝在这一地区的军政设施亦相对薄弱。 这点当时人已经看得非常清楚，宝元元年十一月甲辰，直史馆苏绅就一针见血的指出，“国家比以西北二边为意，而鲜复留意南方”的战略思想是错误的，希望决策者们改正。 但是，自宝元元年，以至庆历末年，宋王朝一直疲于应付辽、夏的侵扰和平息湖、广地区的民族矛盾，同时又调整三路及湖、广地区的军政体系，无暇顾及东南地区。 皇祐以后，上述诸路安抚使体系配备完毕，基本定型，这样自皇祐元年迄于北宋末年宋王朝对东南地区的军政体制大约进行了4次重大的调整。 第次为皇祐时期，在皇祐元年正月乙卯，宋朝政府因两浙转运司之请，令“自今杭州专管勾一路兵马钤辖司事”。 这次改制仅限于两浙，不过，不久就扩大到整个东南地区。 皇祐三年正月丙子，又诏令“江宁府、扬州、庐州、洪州、福州并带提辖本路兵甲贼盗公事”，并“益屯禁兵。仍分淮南为两路:扬州为东路，庐州为西路”。 同年，两浙也分为东西两路，“杭、越守臣各兼两路屯驻驻泊兵马钤辖”。 第二次在嘉祐四年，直接动因是“知福州燕度言闽故多盗，请少假事权经制一路”，遂进一步增强东南诸路的统治力量。 具体措施是“淮南东路扬州、西路庐州、江南东路江宁府、西路洪州、湖南路潭州、浙东路越州、福建路福州并兼本路兵马钤辖，就置禁军、驻泊禁军三指挥，越州、福州置禁军二指挥”。 “逐路选尝历任武臣二员为兵马都监，浙东、福建路一员”，“以专训练，毋得差出”。 宋廷这两次的措施，看来主要是恢复前期东南地区一路军政合一的体制，同时增加了该地区的军事力量。 至于第3次，则是在徽宗大观三年，时宋廷认为“东南久安，兵势寡弱，人轻易摇，当谨不虞之戒”，因此，于十二月癸巳下诏，“以扬、江宁、杭、越、洪、荆南、潭、福及广、桂为帅府，真、江、润、明、虔、靖、邵、泉、封、邕为望郡。 帅府仍兼总管，用侍从官。望郡以郎官以上为之。又定帅府屯兵二千，望郡一千”。 但是，据《淳熙三山志》所言，四年罢帅府、总管，依旧制”云云，恐这次改制又全面废除。 最后的第4次是在宣和三年，当时虽然方腊被擒，可是他的余部尚存，于是宋“诏杭越州、江宁府、洪州守臣并带安抚使”，以处理东南善后事宜。 要之，至北宋末年，宋朝先后在京东、京西、河北、河东、陕西、广南诸路设置了7个经略安抚司或安抚司，而在东南、川峡诸路设置了个钤辖司，以总一路兵权。 南宋时期的安抚制置使靖康二年，北宋灭亡。 四月，徽、钦二宗被俘北去。五月，高宗即位。 六月，宰相李纲为收拾残局，提出中兴大计。 他“请以河北之地建为藩镇，朝廷量以兵力授之，而于沿河、沿淮、沿江置帅府、要郡、次要郡以备控扼”。 沿河略而不言，“沿淮帅府二，治扬、庐。沿江帅府六，治荆南江宁府、潭洪杭越州。大率自川陕、广南外，总分为十九路，每路文臣为安抚使、马步军都总管，总一路兵政，许便宜行事，武臣副之”。 李纲虽然不久免职，但这一建请却被采纳，并次第付诸实施。 建炎元年，杭州、洪州、扬州、潭州、江宁府并升帅府。二年，庐州、荆南府并升为帅府。 福州最晚，三年亦升为帅府。越州未见置帅府之时间，恐史文遗阙，其事体与杭州同，设置帅府亦当在元年。 川峡地区安抚使的设置，稍晚于东南诸路。 建炎三年十月，知枢密院事张浚充川陕等路宣抚处置使，受命统一指挥和协调西部战区军政事宜。 张浚入蜀后立即着手调整川陕军政机构，“徙端明殿学士、知熙州张深知利州、充利州路兵马钤辖、安抚使”，而“知成都府卢法原去利州路兵马钤辖不兼”，从此，利路置帅，成都帅臣不再兼利州路兵权。 景德六年以来形成的体制，至此结束。 而成都府路的话，据《方舆胜览-成都府》条的记载，自“罢兼两路”后，也“始带一路安抚使”。夔州路稍晚，四年五月始置帅，以知夔州兼任。至于潼川府路，则迟至乾道六年始置，“依旧泸南置司”。 加上广南东、西两路与京西南路，这样，南宋十六路安抚使就全部形成。 安抚使路至此也始成为项通行于全国的制度。 由于自建炎以来处于战争状态的缘故，浙西路、江南东西、荆湖南北等路，各安抚使的治所、辖区多有变更，江淮、京西、荆湖南北一带，建炎、绍兴间甚至复方镇之制，设置镇抚使，然均终复如旧制。 惟京西南路与利州路与北宋异制，可得而言。 大抵京西南路自建炎南渡后两度沦陷，绍兴收复后重建，以襄阳为一路帅司治所，辖襄阳府、随房均郢4州与枣阳、光化2军。 利州路则自绍兴十四年起分利州为东西两路。 从此以后，直至端平前后，利州路分合不定，达0余次之多。 大凡合则以兴元为治所，分则以兴元府、兴州为治所。 分时东路辖兴元府、剑利阆金洋巴蓬7州、大安军，西路辖阶、成、西和、凤、文、龙、兴7州。 在安抚使制度逐渐推向全国的时候，制置使也出现了。 制置使负责“经画边鄙军旅之事”，其始多为统兵之官。 如“政和中，熙秦用兵，以内侍童贯为之。” “宣和末，姚古为京畿辅郡兵马制置使。” “靖康初，种师道为河东路制置使，钱盖为陕西五路制置使。” “建炎元年，有招捉盗贼制置使，自王渊始。” “三年有行在五军制置使，自刘光世始”。 随着战争的持续与发展，不久就出现了安抚使、制置使合一的趋向。 并且制置使的设置随着宋金、宋蒙的和战和战局的变化呈现出阶段性与地域性等特点。 建炎三年六月八日，浙西安抚使康允之为防秋始带本路制置使。 虽然两月后撤销，但却开创了南宋一路安抚兼制置使的先例。 此后淮西等路续有设置。制置使设置之初，权任颇重。 据载，“初，建炎元年，诏令安抚、发运、监司、州军官，并听制置司节制。其后，议者以守臣既带安抚，又兼制置，及许便宜，权之要重，拟于朝廷”，三年，“诏止许便宜制置军事，其他刑狱、财赋付提刑、转运”。 四年五月，金人北撤，局势稍见缓和，“又诏诸路帅臣并罢制置使之名，惟统兵官如故”。 这是第阶段，由于战争并未结束，内乱依然严重，因而制置使不可避免地仍要设置，于是，绍兴三年九月十五日，以江南西路安抚大使赵鼎充江南西路安抚制置大使。 从此以后，“席益帅潭，李纲帅江西，吕颐浩帅湖南，皆领制置大使”。 绍兴和议前后，各路安抚使先后罢兼制置，仅四川于绍兴十八年复置。 这是第2阶段，到绍兴三十一年，为抵抗金主完颜亮的南侵，宋先后任命刘錡、成闵、李显忠、吴拱等为淮南江东西浙西制置使、湖北京西制置使和淮东、淮西制置使，负责两淮、京湖地区的防务。 诸司之中，湖北京西制置司，设置时这是第3阶段。 开禧北伐，二年四间最长，至乾道元年六月始撤销。 不久，又置沿江制置使，以知建康府叶适兼。 三年二月，叶适改任江淮制置使，建康守臣，遂有江淮制置之名。 嘉定十二年九月，江淮制置司罢，复置沿江制置司，治建康府。 同时置淮东、淮西两制置司，治于楚、庐两州。 绍定三年，以李全犯淮东，复置江淮制置大使。 明年，置江淮安抚制宝庆三年，楚州军乱，置大使。 六年，复为沿江制置使，不兼两淮，直至宋亡。 淮东制司始移至扬州，淳祐二年，李曾伯知扬州，以淮东制置使兼淮西制置使，直至咸淳九年。 此后淮东、西制置司又分为两司，直至宋亡。 湖北京西制置使至晚于嘉定元年已设，据《宋会要-职官》4，之7所载，嘉定二年二月五日有诏，命“京湖制置司岁举改官并依四川制置司体例，理为职司”，即为明证。 嘉定十年，为抗击金兵，制置司移至襄阳。 端平三年，襄阳失守，此后京湖制司基本上仍在荆南。 景定元年，移至鄂州。 咸淳七年，再返回荆南，直至宋亡。 四川安抚制置使于绍兴十八年复置后，与宣抚使或互置，或并置，直至宋亡。 其间变动达0余次之多，其治所一般设在成都。 嘉定二年以后，由于政治、军事形势的需要，往往移至兴元府、利州，甚至一度置于沔州。 淳祐二年以后，成都沦陷，川西残破，制置司东移至重庆府，直至宋亡，这是第4阶段。 这一阶段安抚制置使设置时间最长，达70年之久，发展也最充分。 在这一阶段里，在北面主战场，逐渐形成了四川、京湖、两淮三大战区，宋亦相应地设置了三大安抚制置司。 在西南方面，为了抵挡来自云南的蒙古军的攻击，增强防务，宝祐五年，任命湖南安抚使李曾伯兼任广南制置使，移司静江府，统辖两广、湖南的军政事宜。 在理宗中期以后，为了统一防务、联络声援，往往诸战区实行统一指挥。 或以知建康府、江东安抚使、沿江制置使兼淮西制置使。 或以京湖制置使兼四川、两淮军政事务。 授予孟珙、贾似道、李曾伯、吴渊、马光祖、吕文德、李庭芝、汪立信、朱禩孙等人兼制两大战区的权力，权高位重是两宋历史上所没有的。 而这一时期的一路安抚使则仅为其幕府的僚属。 如赵范就曾以淮东安抚使兼知扬州的身份充任江淮制置司的参谋官。 利路安抚王惟忠则为四川安抚制置使余玠“治财赋”。 南宋安抚制置使是南宋时期宋王朝与金、蒙长期对峙的产物。 这一时期战争的长期性与残酷性是宋辽、宋夏战争远不能比拟的。 因而在宋辽、宋夏战争中产生的安抚使制度就远不能胜任南宋时期新的战争形势和战争规模。 宁宗时，当时有种意见，认为可以“姑阙两淮制置，命两淮帅臣互相为援”。 这个意见，遭到权发遣扬州事、主管淮东安抚司公事崔与之的反对，他上书宰相，说:“两淮分任其责，而无制阃总其权，则东淮有警，西帅果能疾驰往救乎，东帅亦果能疾驰往救西淮乎，制阃俯瞰两淮，特一水之隔，文移往来，朝发夕至，无制阃则事事禀命朝廷，必稽缓误事矣。” 就有力地证明了这点。 而且，北宋时期的禁兵包括系将禁军，在北宋末年已腐败糜烂，大部分丧失了战斗力。 北宋灭亡后，禁兵基本溃散。 至南宋时，已下降为与厢兵差不多的地方工役兵。 而在宋金战争中，重新组建的军队，如前期的屯驻大军基本上不受安抚使的节制。 而后来组建的新军，也仅仅是部分内地州郡的新军受安抚使节制，沿边州郡的新军则仍为安抚制置司所节制。 因此，为了适应变化了的情况，更有效地组织力量，进行战争，必须有个新的更大的授权，个新的更高的职位，“俾之各居属部，是非委得以亲见，利害不惑于传闻。变生于顷刻，则随变而辄应;战胜而捷来，则覈实而即奏。上下相孚而不忤，部内亲觌而无间”。 达到成功抗击金、蒙入侵的目的。 南宋后期，北方战场形成了两淮、京湖、四川三大战区，各大战区“合官、民、兵为一体，通制、总司为一家”，安抚制置使成为独揽数路军政、民政、财政的方面大员。 综上所述，可知宋朝安抚使制度的发展，大抵以仁宗庆历时期为分界线。 庆历以前，宋朝区别不同的情况，在全国各地分别创设了都部署路、兵马都钤辖、提举兵甲司等不同的形式，以统辖一路兵权。 庆历以后，沿用隋、唐旧制，加以改造，通过安抚使或经略安抚使这样的形式，统辖三路、京东西、广南东西、湖南等地区的兵权，所谓“帅臣任河东、陕西、岭南路，职在绥御戎夷，则为经略安抚使兼都总管以统制军旅”，河北及内地诸路安抚使则“掌抚绥良民而察其奸宄，以肃清一道”。 在东南与川峡地区则仍然采用逐州知州兼兵马钤辖的形式以统辖一路兵权。 南宋初年，安抚使制度发展到全国，而约略同时制置使或安抚制置使也出现了。 开禧以后，随着战争的持续与发展，制置使、安抚制置使成为统辖路或数路的方面大员。 所以总结起来看，宋代继承唐末、五代以来地方统兵体制和监察、行政体制，发展成具有兵财分治特色的地方军政管理体制。 建国之初，即遍设转运司，将全国划分成为若干个转运司路，以管理一路的民政、财政。 又区别不同情况，在全国各地分别创设了都部署路、兵马都钤辖、提举兵甲司及经略安抚使、安抚使等不同形式，以统辖一路兵权。 帅司路、转运司路以及后来的提点刑狱司路、提举常平司路，在发展、健全的过程中，都存在着一个政区幅员的尺度多少为宜的问题。 可以说宋王朝从政治、军事、经济等各种不同的角度考虑，因时制宜，划分行政区、监察区、军区的辖境，使得有宋一代的路制呈现出犬牙交错、层次繁复的形态。 首先是复式合议制的高层政区。 因为从辖境看，帅司路与转运司路，在京东、京西及东南地区是完全吻合的。 但是，在三路及川峡地区，宋王朝为了实现对外防御辽夏、对内巩固封建政权的战略目标，两司的辖境则极不一致。 像是川峡地区，真宗初，分为益、利、梓、夔4路，景德元年，转运司路不变，帅司路则由4路合并为益利、梓夔两路。川峡地区，五代时曾出现前蜀、后蜀两个割据政权。 因此，北宋常用重臣知益州，兼益利路兵马都钤辖，以镇抚西南远方。 此制一直维持至南宋建炎时方发生变化，时分益利、梓夔两钤辖司路为益、利、梓、夔4路，与转运司路完全吻合。 因此，北宋时川峡地区，帅司路比转运司路为大。 但南宋时利州路常分为东、西两安抚司路，又比转运司路为小。 而在三路，则将河北分为大名府、高阳关、真定府、定州4帅司路，将河东分为并代、泽潞、石隰、麟府4帅司路，将陕西分为永兴军、秦凤、鄜延、环庆、泾原等5帅司路，如加上神宗时增设的熙河路，则为6路。 因而，在三路，帅司路通常比转运司路为小。 另外，帅司路在川峡、三路地区常呈现两级制。 如河东经略安抚使，下辖并代等4帅司路。 河北，庆历、熙宁间，“置河北四路安抚使，命知大名真定府、瀛定州者领之”。 而以贾昌朝3等判大名，兼河北安抚使，总领4帅司路。 康定、庆历间，陕西常置陕西经略安抚使，总领沿边4帅司路。 南宋时期，为抵御金、蒙的入侵，川峡又设四川安抚制置使，付予方面之权，总辖4安抚司路或5安抚司路兵马。 开禧年以后，常设两淮、京湖安抚制置使。 各领淮南东、西与京西南路、荆湖北路的兵马，权高位重、辖区之大，宋朝立国以来，未有其比。 可以说北宋前期，转运司于“一路之事，无所不总”，权任颇重。 这就带来了两个方面的问题，一是事务繁重，难以事必躬亲，情不得实，事务稽缓;二是专制一方，权力过大。 故景德定制，增设一路提点刑狱司，以分转运司之司法权。 熙宁初，又增设一路提举常平司，专管新法财税，以分转运司之财权。 两司均有按举之权，与转运司同为监司，因此三司都有按部之责。 在当时交通、通讯条件极端落后的情况下，为了完成年度巡历，政区不宜过大，故宋自建国以来逐路屡有分路之举。 然由于社会经济长期发展的结果。 实际上，当时已形成了京东、京西、河北、河东、陕西、川峡、淮南、两浙、江南、荆湖、福建、广南等若干幅员辽阔的财赋之区，境内经济、财政密不可分。 故逐路又屡有合并之举。 或采取互兼、兼总等形式，呈现出极其复杂的形态。 如太宗时的江南路，东路兼总西路;荆湖路，北路兼总南路;广南路，东路兼西路。 西川、峡路则转运使互兼。 又如，真宗咸平4年，在平定王均之乱后，为了迅速有效地镇压动乱，遂“分川峡转运使为益、利、梓、夔四路”。 但月余，“又虑漕挽者各司其局，失均济之义”，遂“命知益州、右谏议大夫宋太初兼川峡四路都转运使”。 同样，神宗元丰元年，“诏河北东西、永兴秦凤、京东东西、京西南北、淮南东西路转运司通管两路，以河北、陕府、京东、京西、淮南路为名，提刑、提举司仍旧分路”。 也是采取了分中有合，合中有分的方式，妥善地解决了监察区辖境不宜过大，以便于按部;地方财赋区辖境不宜过小，以便于移用钱谷，裒多益少，肥瘠均调。 因此，元丰以后直至徽宗复设京畿路前，从监察区的角度来看，无论是提刑、提举司还是转运司，都是推行的二十三路之制;从地方财赋区的角度来看，则一直行用十八路之制。 …… …… ……